Bosnia and Herzegovina: towards a break-up of the country? - Jean-Jaures Foundation

As tensions continue to rise in Bosnia and Herzegovina with the secessionist temptations of Milorad Dodik, nationalist leader of Republika Srpska (RS), one of the country's entities, Aline Cateux, doctoral student in anthropology at the Laboratory of Prospective Anthropology IACCHOS-Catholic University of Louvain-la-Neuve, and Loïc Trégourès, professor of political science at the Catholic Institute of Paris, decipher the springs of the current political crisis which raises fears of an escalation threatening the integrity of the country, and that the international community and first and foremost the European Union – moreover in the context of the French presidency of the Council of the European Union – absolutely have to disarm them as quickly as possible.

On January 9, Banja Luka, the capital of Republika Srpska, one of the two entities that make up Bosnia-Herzegovina, was once again the scene of solemn, martial and grandiloquent celebrations, on the occasion of the thirty years of the Republika Srpska (RS). It should be remembered that the choice of this date and the ceremonies surrounding it were deemed unconstitutional by the Constitutional Court of Bosnia. This has been, and has been for several years, a battle horse among others between the political leader of the Bosnian Serbs for fifteen years, Milorad Dodik, current member of the tripartite presidency of Bosnia and Herzegovina, and the federal institutions of the country that he would not control.

However, while Dodik's political discourse has not changed since he regained power along a nationalist and separatist line in 2006, with threats of a secession referendum approaching each election, the difference this time- it is that he took action by triggering a process of legal separation which, if it were to go to the end, would de facto provoke the secession of the Republika Srpska by removing it from the Bosnian political and legal order, making therefore break up the country.

Nevertheless, before coming to the reasons that led him to act in this way and the different scenarios that this could induce, it is necessary to take a quick step back to understand the chain of events in the short term.

Reminder of contexts

The political sequence that Bosnia and Herzegovina has been going through in recent months opened in April 2021 with the non-paper scandal. This unofficial document, made public by the Slovenian press, is said to have been sent to the European Commission by Slovenian Prime Minister Janez Janša as part of the preparation for the Slovenian EU Presidency. He evoked the possibility of a peaceful dismemberment of Bosnia-Herzegovina, the attachment of Republika Srpska (RS) to Serbia, that of Herzegovina to Croatia, leaving in the middle a Bosnian mini-state around Sarajevo, to which it was given the choice to attach itself either to Europe or to Turkey ¹ The paper also recommended the attachment of Kosovo to Albania, minus the Serbian part in the north. See Loïc Tregoures, "Balkans: the dangerous project of redrawing borders", The Conversation, May 19, 2021. The document started from the idea that the dissolution of Yugoslavia is not complete and has resulted in countries intrinsically dysfunctional because of their ethnic heterogeneity.

If the reactions to this document were unanimous in the sense of respect for the territorial integrity of Bosnia and Herzegovina and the commitment to protect it, the idea of ​​reconfiguring the country made its way and came to fuel the secessionist threats uttered by Milorad Dodik for fifteen years. To this episode was added on July 23, 2021 the promulgation of the law on the criminalization of the denial of the crime of genocide known as the "Inzko law" named after the High Representative of the international community (OHR) ² Office of the High Representative (OHR), designated by the member countries of the Peace Implementation Council formed after the end of the war. Since 1997, it has been endowed with executive powers known as “Bonn powers”, which allow it to impose or repeal laws, as well as to dismiss political leaders who violate the Dayton Accords. These powers nevertheless gradually fell into disuse from 2006., in office from 2009 to 2021. Aiming to put an end to the denial of the Srebrenica genocide ³ In July 1995, the Serbian forces of Ratko Mladic took the enclave of Srebrenica in which tens of thousands of Bosnians had taken refuge. While women and children are evacuated, men and boys are systematically killed. International justice has, on several occasions, designated this crime as constituting genocide. on the part of the serbs, this law was, let us remember, hardly acclaimed within the western embassies and considered inopportune because no one wanted a priori to confront the consequences of this promulgation.

Locally, the political class of Federacija, the other – Croat-Bosnian – entity of Bosnia and Herzegovina, welcomed it positively while the political class of the RS immediately challenged it by announcing that the institutions of the entity wouldn't recognize her. Finally, although welcomed by the survivors of the Srebrenica genocide, this law was not considered an absolute priority either by public opinion as a whole or even by international actors. A few voices have indeed been raised to ask the High Representative to promulgate before his departure a law instituting the protection of the integrity of the elections in Bosnia and Herzegovina: supervision of the vote, supervision of the counting and security of the ballot papers until their transmission to the Central Electoral Commission in Sarajevo ⁴ To this could be added, in cooperation with the OSCE, a real in-depth work of updating totally obsolete electoral lists. This request from the Vice-President of the Social Party -democrat ⁵ Heir to the Yugoslav Communist Party. remained a dead letter and received no response from the Office of the High Representative. ⁶ See Bodo Weber and Valery Perry, “AN EU-US deal for Bosnia and Herzegovina's disintegration”, Euobserver, 8 November 2021. as a top priority. The rigging of elections is indeed a major element of political demobilization in Bosnia and Herzegovina, which also contributes greatly to the mass emigration of Bosnians convinced that whatever they do and whatever their votes will make no difference. . The rigging of elections, often denounced by citizens and networks of civic associations ⁷ See the work of the Pod Lupom coalition on election monitoring and their ongoing campaign for the monitoring and integrity of the electoral process.,n' however, has never been formally condemned by the international community, whether by the OHR, Western embassies or the EU.

Milorad Dodik's offensive, supported by Dragan Čović

It is in this context that Milorad Dodik chose to launch his political offensive, announcing at the end of October a seven-point plan leading to the secession of Republika Srpska. These seven steps are articulated as follows: drafting of reports concerning health, the collection of indirect taxes, defence, security; presentation of these reports to the RS assembly (which was done on December 10, 2021) recommending that a hundred prerogatives hitherto devolved to national institutions return to the institutions of the entity; promulgation of laws confirming the previous point; promulgation of a law annulling national laws; prohibition of the exercise of national institutions on the territory of the entity; secession; intervention of the institutions of the RS for the expulsion of the agents of the national institutions.

This offensive by the president of the SNSD is coupled with that of Dragan Čović, president of the Croatian Democratic Community (HDZ), vice-president of the House of Peoples ⁸ Dom Naroda, the House of Peoples is the Upper House of the Parliament of Bosnia and Herzegovina representing the country's three constituent peoples, while the Lower House represents all Bosnian citizens, whose presidency rotates every eight months. Dragan Čović chairs it until June 2022, a strong ally of Dodik. Čović's avowed objective is the creation of a third Croatian entity in Herzegovina, supported in this by the HDZ of Croatia which governs in Zagreb, as well as by the MEPs from this party who defend this position in Brussels. However, there is little doubt that this entity, if it were to be created, would in its eyes sooner or later be destined to break away from Bosnia and attach itself to Croatia. In the short term, however, he chose to go through the “proposal” of an electoral reform which would in fact inscribe the ethnic division of the country in the Constitution by instituting an ethnic vote and by modifying the process of appointing Bosnian presidents. At the heart of this reform, the question of the legitimate representation of the Bosnian communities constituted the obsession of Dragan Čović deprived of the post of Croatian president of the tripartite presidency by the election of Željko Komšić whom Čović considers illegitimate, because elected with the votes Bosnians. Dragan Čović uses the election of Željko Komšić as proof that the Croats of Bosnia and Herzegovina are dispossessed of their rights. It is therefore crucial to recall here two things concerning the Bosnian Constitution and the question of the representation of so-called “constituent” peoples.

First of all, according to the Constitution, Bosnian presidents do not represent the community from which they come, so there is no notion of “representation” in the sense of “spokesperson”.

The question of the ballot seen by Dragan Čović is also problematic since there is only a citizen vote and not an ethnic one: the legitimacy of Željko Komšić cannot therefore be called into question.

It is however a discourse that has been taken up by a large number of political leaders in the region and an issue that has reached the European institutions via the MEPs from the Croatian HDZ. This is an argument taken up in particular by the EU delegation in Bosnia and Herzegovina even though it is not based on any constitutional or legal basis. As for the special representative of the United States for this question, the diplomat Matthew Palmer ⁹ Assistant at the Secretary of State in the office of European and Eurasian Affairs. His mandate ended in early September 2021 before being appointed as special envoy for the supervision of electoral reform in Bosnia and Herzegovina by the Biden administration., a survivor of the Trump era, he too seems sensitive to the arguments of Covic. Make no mistake about it, the objective of the latter is neither more nor less than to constitute a total monopoly on the political representation of the Bosnian Croats by coming through this law to reinforce the already powerful system of control social and clientelist set up in Herzegovina. Thus the adoption of this reform is for him a sine qua non condition for the elections of autumn 2022 to be held, since he has already clearly indicated that he will block the electoral process in the event that he does not obtain this ¹⁰ He has the power to do so by blocking the adoption of the budget for the elections to the House of Peoples. Recall that Dragan Čović blocked municipal elections in Mostar for twelve years for the same reasons until the EU finally gave in to his demands to reform the city's status.

In this context, the UN Security Council (UNSC) met on November 3, 2021 to discuss the Bosnian situation as it does every year. Nevertheless, it was agreed this time, under strong Russian pressure, that the mandate of the European Union Force (EUFOR), the EU stabilization force of around 600 men, would only be renewed on condition that the new High Representative Christian Schmidt does not present his report to the UNSC as recommended in the Dayton agreements. This report nevertheless circulated widely and revealed an analysis of the Bosnian situation much sharper than the speech made publicly by the latter in Bosnia-Herzegovina. The renewal of EUFOR's mandate was presented as a victory by Westerners, in particular France, which chaired the Security Council, but received as a slap in the face in Bosnia-Herzegovina, particularly by Bosnian parties and associations of genocide survivors. Some analysts thus call for a reinforcement of troops in order to restore a credible form of deterrence in the event of an escalation, and not the maintenance of an understaffed and underarmed contingent ¹¹ See Bodo Weber and Valery Perry, “An EU- US deal for Bosnia and Herzegovina's disintegration”, euobserver, November 8, 2021., also commanded by Austrian General Alexander Platzer, a member of the far-right FPÖ party, reputed to be close to Dodik's views and interests.

On December 10, 2021, the Assembly of the Serbian Republic (NSRS) therefore met to decide on the reports submitted to it by Milorad Dodik and his party. This is phase 2 of the secession process described above. After fierce discussions between Dodik and his opposition, the reports were adopted by 49 votes out of 83. The Serbian Democratic Party (SDS) ¹² Serbian Nationalist Party founded among others by Radovan Karadžić. even secessionist, does not support the modalities imposed by Dodik, described as "adventurous" and serious risks for peace. The entire opposition has declared that it refuses to risk a return to armed violence and prefers to achieve its goals through ^mediation . “, December 11, 2021. For their part, the main Western countries present in the country (United States, United Kingdom, France, Germany, Italy) published a joint press release condemning this initiative and calling on all parties to dialogue and respect for the Bosnian institutional framework.

Why this escalation?

As we have said, Milorad Dodik has been saying the same thing for fifteen years. In addition, the institutions of Dayton structurally offer a situational rent to the nationalist parties of the three constituent peoples who are in reality objective allies, each taking advantage of the same bellicose rhetoric to strengthen their political and Mafia hold on "their" community, their territory. ¹⁴ See the hearing of Kurt Bassuener before the US Congress Department of Foreign Affairs on April 18, 2018. This is also how representatives of the international community often treat affairs related to Bosnia and Herzegovina: by discussing with these ethnocrats with the air of godfathers, independently of their functions, while very often forgetting the representatives of the non-nationalist parties elected for example in Sarajevo or Tuzla, but also the representatives of the society civil.

Therefore, while the country is kept in the most dysfunctional state possible in order to absorb its wealth and discourage any hope of change, the status quo is in Dodik's interest. So why did he choose this time to cross the Rubicon by launching the formal process of secession from Bosnia and Herzegovina? We can put forward three avenues of reflection which, put together, outline the window of opportunity into which Dodik has entered.

The first is that he feels he is in electoral danger. Despite very strict social and police control in the Republika Srpska, extensive patronage practices and the ability to influence the results of the votes in its favor through various stratagems, Dodik's party, the SNSD, nevertheless suffered a relative defeat during the of the last local elections of 2020. In particular and in a very symbolic way, he lost the city of Banja Luka, won by the young candidate of the Democratic Progress Party (PDP), Draško Stanivuković. Campaigning on the fight against the corruption of the Dodik regime, the latter was in line with the results observed in favor of the opposition in the last elections for the presidency of the RS and was able to benefit on the margins of ¹⁵ Konrad Adenauer Stiftung, “Bosnia and Herzegovina: elections with surprising results”, November 19, 2020. On the evening of his defeat, Dodik was pale and furious, even threatening to cut gas to the inhabitants of Banja Luka. In other words, Dodik is not assured of victory for his coalition in the next general elections in autumn 2022. To run for the presidency of the RS, the opposition is counting on Jelena Trivić (PDP), a young woman whose campaign will be it also focused on the fight against the corruption of the Dodik clan. However, like many other "strong men" before him, the loss of power is simply unthinkable as it is linked on the one hand to personal and family enrichment, and on the other hand to the impunity with which they are delivered there. By going towards escalation, Dodik forces all the other actors to line up with his tempo and, for the political opposition in the RS, to risk being considered traitors if they do not follow him in what is the objective of all: attachment to Serbia.

The second track, less known, concerns the financial difficulties of the RS. The failure of the various Bosnian governments to agree to meet IMF conditions for further borrowing led the RS to issue its own bonds, first in the market in Vienna and then more recently. in April in London for an amount of 350 million euros to unknown buyers at 4.75% ¹⁶ Eldar Dizdarevic, “Bosnia's Republika Srpska prepares to issue €350mn of debt in London”, Intellinews, 20 April 2021.. To situate , the annual budget of the RS is around two billion euros and its debt ratio exceeds 50% of its GDP ¹⁷ Ibid., a certain problem when there is no permanent source of income and the few who exist are captured by the Dodik clan ¹⁸ Acts of embezzlement and corruption documented by the US Treasury Department and which partially ground the sanctions that have affected Dodik since 2017, but also those taken on January 5, 2021 against him and some of his relatives.. Thus, not only is the RS forced to go into debt at ever higher rates to repay previous loans, but it is probably forced to do so by pledging certain public assets (companies 51% owned by the RS, forests, agricultural land, military land), like the loans granted by China, for example in Montenegro. It is thus only through this spiral of indebtedness that Dodik can maintain itself, and pay the salaries of civil servants and retirees. However, it is not insignificant that one of its demands hammered home recently is that certain properties now registered at the federal level be transferred to the level of the entities, despite three decisions of the Constitutional Court going in the opposite direction, and obliging the ¹⁹ Amarildo Gutić, “Sale of Republika Srpska: Dodik pawned natural resources for a billion marks of credit? Zurnal, November 17, 2021. Serbian President Aleksandar Vučić himself alluded to the question of forest ownership as a central point of Dodik's concerns. The bet made by Dodik is therefore that his local and international interlocutors, worried about this process of escalation which risks spiraling out of control, will end up giving in to some of his demands, first and foremost the ownership of a certain number of public properties and land, as well as the electoral law, the priority of his Croatian ally Čović.

Finally, none of this would be possible without a geopolitical environment that is both fragmented and favorable. By prohibiting High Representative Christian Schmidt from coming to present his report to the UN, Russia and to a lesser extent China demonstrated their support for Dodik ²⁰ RFE/RL, “UN Security Council Extends Bosnian Peacekeeping Force After Russia, China Appeased », November 4, 2021.. This support was renewed by the presence of the Russian ambassador and a representative of the Chinese embassy in Bosnia and Herzegovina at the January 9 celebrations in Banja Luka ²¹ Extreme MEPs right Thierry Mariani and Hervé Juvin were also invited and attended. Neither Dodik nor Moscow recognize Schmidt's legitimacy and demand the closure of the OHR. In addition to the obviously tacit but relatively unspoken support of Serbia, Dodik can also count on the more demonstrative support of the Slovenian and Hungarian Prime Ministers Janez Janša and Viktor Orban. The Croatian authorities are also surprisingly lenient, a sign of a tacit understanding between the Serbian and Croatian powers which is reminiscent of what was played out against Bosnia-Herzegovina thirty years ago.

On the other side, it's more cacophony. First, despite the relevance of his report, which was not presented to the UN, Christian Schmidt has weak legitimacy and limited knowledge of the field. His voice does not carry. For its part, the EU is divided between supporters of Dodik, those who are content to call on all parties to dialogue as if they were all responsible for the situation, and finally countries like Germany who clearly express their condemnation. acts of Milorad Dodik. On the spot, the special representative of the EU Johann Sattler is discreet, is in a logic of appeasement, and is rather favorable to the requests of Dragan Čović on the electoral law, joined in this by the representative of the European Service of External Action (EEAS) Angelina Eichhorst and US diplomat Matthew Palmer. To add to the confusion, the Americans have two other regular interlocutors in Bosnia: on the one hand Gabriel Escobar, special envoy of the State Department for the Balkans, and on the other Derek Chollet, adviser to the State Department, who adopted a rhetoric of firmness vis-à-vis Dodik, followed in this by the British.

For Dodik there is a window of opportunity wide open between the frank support he can enjoy on one side, and on the contrary the vagueness which surrounds the positions of Westerners, divided, without idea and without project for the country. It is moreover a bitter irony that the major concern of Westerners for twenty years has been ^summed up in the stability of the country. of 2014, which had been marred at the start of certain urban violence. thus being unable to articulate an action when it is really threatened.

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Finally, the Bosnians are caught up in the violence and poverty of the declarations of their political class. The specter of the return of armed violence, in whatever form, petrifies them and reactivates the traumas of the previous conflict. In the Federation, there is the Sarajevan concern of the possibility of seeing Serbian police checkpoints around the capital in the event of secession ²³ The Entity Boundary Line marking the boundary between the two entities passes all around the capital except in the south of the city. There is also the isolation and fragility of the isolated Bosnian communities in eastern Bosnia around the highly symbolic town of Srebrenica ²⁴ Orthodox Christmas celebrations on 7 January were marked, for example in Janja or Prijedor, by incidents involving individuals singing and shooting in the air in order to intimidate the Bosnians who returned there after the war. The Imam of Janja, for his part, declared that he had subsequently received many messages of support from Serbs sorry for these demonstrations of small groups opportunely visible in the public space. The violence of the political crisis has encouraged everyone to establish possible logistics in the event of secession and violence: validity of passports ²⁵ Self-adhesive holograms applied to identity documents, visas, etc. are manufactured in Banja Luka, capital of the RS., possibilities and modalities of travel in the event of road or airport closures. At the beginning of November 2021, at the height of the crisis, the queues lengthened in front of the banks, everyone thinking of securing their savings in the event of the collapse of the banking system. The Bosnians are very rational but their defense mechanisms remain on constant alert. The trauma of the previous war, which no one believed in until the first shots, now conditions reactions to threats of armed violence.

In Republika Srpska, it is difficult to know what people are thinking. The nature and strength of political repression in the entity prevents any clear public stance from the population trying to protect what little they have yet to lose. One thing is certain: if there is no massive popular movement there supporting Dodik's approach, there are still active support groups occupying the public space in an aggressive way, as we saw on 9 last January in the cities of Prijedor, Gacko, Foča or Višegrad, with rallies and parades in the streets of these cities against a background of nationalist songs calling for blood and violence. These simultaneous demonstrations on the territory of the RS show to what extent its entire territory is undermined by these small groups just waiting for a signal to take action.

Finally, one of the most disastrous consequences of the total impunity of the Bosnian political class and the record level of corruption in the country is the wave of massive emigration that has affected the country for more than ten years. The national statistics agency estimates that half a million people left Bosnia and Herzegovina between 2013 and 2019. The acceleration is flagrant: 170,000 people left the country in 2021 compared to 24,043 in 2013. A survey by the United Nations Population Fund (UNFPA) conducted between January and March 2021 shows that 46.8% of people surveyed ²⁶ Out of a sample of 5000 people. think of leaving temporarily or permanently and that 30% of young people under 25 see no possible future in their country ²⁷ Milorad Milojevic, “BiH u 2021. godini napustio grad veličine Banjaluke”, 29 December 2021..

Already well underway in the early 2010s, this outflow accelerated after the failure of the social uprisings that swept the country in February 2014 ²⁸ In February 2014, following the violent repression of a demonstration by the unemployed by the police in the canton of Tuzla, demonstrations of support broke out across the country on February 7 and gave rise to an unprecedented outburst of anger: the burning of numerous political institutions, courts, town halls. In Mostar, the seats of the ethno-nationalist parties are set on fire. This wave of revolts was followed by citizen plenums which dissolved after a few months of activity, stifled by the lack of dialogue with the institutions and by the intimidation of the participants. The repression which fell down systematically locally on the people who led the revolts sounded the departure signal for many who saw this vast social movement as their last chance to overthrow the ruling ethno-nationalist elites, end corruption, reform the Bosnian political system and put place a social public policy worthy of the name. At the forefront of these departures, a generation of activists, trade unionists and committed citizens who carried the mobilizations of the immediate post-war period. So many forces still representing a certain counter-power that have disappeared from the Bosnian political landscape.

What scenarios?

The process that should ultimately lead to the secession of the Republika Srpska has now begun. Therefore, we can imagine three possible scenarios for the coming months depending on the reactions of the various local and international actors. The reality may be a mixture of these elements as no one can say with certainty how the situation will evolve.

The first scenario consists of entering into negotiations with Dodik, the objective of which would be to lead in the end to a withdrawal from its secession plan. As we have said, the question of properties, the electoral law and the law on the denial of the genocide are the main points of contention which Dodik took as a pretext to act. We know, according to the leaked minutes of a meeting that took place on November 25 at the EU delegation in Bosnia and Herzegovina ²⁹ European Western Balkans, “Várhelyi blamed former HR Inzko for the current crisis in BiH, leaked minutes reveal », 22 décembre 2021., que le Commissaire à l'élargissement, le Hongrois proche d'Orban Oliver Varhelyi, a exprimé auprès de Dodik sa proximité avec lui sur ces sujets, tout en rejetant la faute de la crise actuelle sur l'ancien Haut Représentant Valentin Inzko. On sait aussi que le tandem formé de l'Américain Palmer et de l'Européenne Eichhorst semble proche de la ligne de Čović en ce qui concerne la réforme de la loi électorale. Le scénario consisterait donc à passer cette loi selon les modalités souhaitées par Čović, et à donner raison à Dodik sur les propriétés d'État qui se trouvent sur le territoire de la Republika Srpska en échange de l'arrêt du processus entamé par le parlement de RS de retrait des institutions de Bosnie-Herzégovine et de création des leurs, et la promesse de ne pas bloquer la tenue des élections à l'automne prochain.

L'avantage principal de ce scénario ³⁰ Qui exige dans le même temps de faire pression sur les acteurs locaux qui s'opposeraient à un accord de ce type. est d'éviter toute forme d'escalade dangereuse en obtenant à brève échéance un relatif retour à la normale. Son défaut majeur, outre qu'il renforce une fois de plus des leaders nationalistes qui savent très bien s'y prendre pour obtenir ce qu'ils veulent, est que ce qui serait cédé conduirait en fait un peu plus la Bosnie-Herzégovine vers l'irréversible de la séparation en rendant le pays pratiquement ingouvernable. On gagnerait simplement du temps jusqu'à la prochaine crise provoquée par les mêmes acteurs, qui ne manquera pas d'arriver. Et quand elle surviendra, le discours selon lequel la Bosnie-Herzégovine est décidément un pays impossible où il est vain d'essayer de faire vivre ensemble des citoyens qui ne le veulent pas malgré les milliards dépensés depuis trente ans, pour erroné qu'il soit, prendra plus d'ampleur encore.

Qu'on ne s'y trompe pas : les efforts de Čović et Dodik depuis des années visent certes à conserver le pouvoir et s'enrichir mais, à long terme, tous leurs efforts entrepris pour rendre le pays dysfonctionnel et empêcher dans l'espace public toute expression d'appartenance à un pays commun a pour but, si la fenêtre géopolitique venait à s'ouvrir ³¹ À travers notamment un soutien russe et chinois, mais aussi, pourquoi pas, un retour de Donald Trump à la Maison Blanche, dont les positions transactionnelles et civilisationnelles sont potentiellement très favorables à la Serbie. Le président serbe Aleksandar Vučić avait beaucoup misé là-dessus en ce qui concerne le Kosovo, non sans déplaire à Vladimir Poutine d'ailleurs. Rappelons que le sommet sur la démographie organisé en septembre 2021 par Viktor Orban avait réuni à la fois Vučić et Dodik, mais aussi l'ancien vice-président américain Mike Pence ou encore Éric Zemmour et Marion Maréchal-Le Pen., d'achever les buts de guerre communs à la Croatie et la Serbie, à savoir la partition et le dépeçage de la Bosnie-Herzégovine. C'est précisément pour cette raison que le non-paper slovène du printemps dernier est aussi dangereux, non seulement car il a des effets performatifs sur le terrain déjà aujourd'hui, mais surtout parce qu'il met sur la table une idée demeurée jusque-là non discutable. La question est donc de savoir jusqu'à quand. Au bout de combien de crises fabriquées par les leaders nationalistes locaux les chancelleries occidentales, sous la pression d'un puissant discours hostile aux musulmans repris par toute l'extrême droite européenne, finiront-elles par envisager que, constatant l'absence de bonne solution, il est peut-être temps de « penser hors de la boîte » ? La boucle sera alors bouclée pour les dirigeants serbes actuels de Belgrade et Banja Luka pour lesquels les buts de guerre des années 1990, c'est-à-dire la Grande Serbie, n'ont jamais cessé d'être légitimes et doivent continuer d'être poursuivis, sous la forme d'un « monde serbe » ³² Traduction de « sprski svet », expression régulièrement employée par le ministre de l'Intérieur Aleksandar Vulin, et reprise de l'expression russe « russki mir ». On ne voit que trop bien en Ukraine et en Géorgie ce que cela signifie pour Moscou., passant également par la déstabilisation du Monténégro et du Kosovo.

Le deuxième scénario consiste à demeurer dans une position attentiste en appelant, de communiqués communs en communiqués communs, l'ensemble des parties à la retenue, au dialogue et au respect de l'ordre constitutionnel bosnien, sans pour autant parvenir à une position commune entre Américains et Européens en raison des divergences internes au sein des différentes parties prenantes. Pendant ce temps, le processus mis en route en Republika Srpska se poursuivrait. Il n'y a guère d'avantage à ce scénario si ce n'est ne pas céder aux exigences de Dodik, le mettre au défi de continuer sans rien obtenir et éventuellement se donner le temps de la concertation entre Occidentaux. Le risque évident est que dans cette course au temps, les autorités de Bosnie-Herzégovine ne resteront pas les bras croisés. Le membre de la présidence tripartite Željko Komšić a déjà prévenu que si personne, que ce soit les Occidentaux ou l'OHR, ne réagissait à ces violations flagrantes de l'ordre constitutionnel bosnien, les autorités de Bosnie-Herzégovine devraient en dernier ressort le faire, y compris par la force ³³ N1 Sarajevo, « Komsic warns foreign powers: If they don't stop Dodik, Bosnians will », 23 décembre 2021.. Lors d'une visite le 28 décembre dernier, le ministre de la Défense turc a indiqué que son pays était prêt à offrir une médiation. La Turquie, qui a dénoncé le projet de Dodik, est notoirement proche des Bosniaques, tandis que les liens entre l'AKP et le président Erdogan d'un côté, et le parti nationaliste bosniaque SDA et son leader Bakir Izetbegović de l'autre sont très étroits. Ainsi, bien qu'elle soit membre de l'OTAN, il est à craindre qu'une implication de la Turquie qui ne serait pas coordonnée avec les Occidentaux ne fasse qu'alimenter le narratif d'une confessionnalisation du conflit développé par les forces d'extrême droite en Europe. Viktor Orban n'a-t-il pas dit récemment que le défi que posait la Bosnie à l'Europe était l'intégration de deux millions de musulmans ³⁴ Euronews, « 'Shameful and rude': Orban slammed over remark on Bosnia's Muslims », 23 décembre 2021. ? Sans pour autant que cela ne déclenche de réaction des autres Européens d'ailleurs ³⁵ Les Bosniaques n'ont à ce titre pas oublié les déclarations du président Macron ressenties comme très offensantes lorsqu'il a parlé de la Bosnie comme d'une « bombe à retardement » en raison du retour de djihadistes en provenance de Syrie.…

On voit donc que cette position attentiste ouvre la voie à d'autres acteurs, permet le développement d'un narratif confessionnel et civilisationnel puissant qu'il sera nettement plus difficile de contrer aujourd'hui qu'il y a trente ans, fait grossir la boule de neige qui descend de la montagne et, ce faisant, accroît la possibilité d'un recours à la force de part et d'autre dans un processus d'engrenage non maîtrisé.

Enfin, le troisième scénario repose au contraire sur une réaction forte des Occidentaux, dont le coup d'envoi a peut-être été donné par le Département du Trésor américain qui a annoncé le 5 janvier dernier de nouvelles sanctions contre Dodik et certains de ses proches, non seulement pour des motifs de corruption, mais aussi en raison de ses multiples et dangereuses violations de l'ordre constitutionnel bosnien ³⁶ RFE/RL, « US Treasury Places New Sanctions On Bosnian Serb Leader Dodik », 5 janvier 2022.. Déjà sous sanctions américaines depuis 2017, cela ne change concrètement pas grand-chose pour ses affaires, mais il faut y voir de la part de Washington un signal, avant peut-être de nouvelles initiatives. Les enjeux sont ici multiples.

Le premier est de savoir jusqu'à quel point les États-Unis souhaitent s'investir dans un dossier qui devrait en toute logique incomber aux Européens, alors même que la rivalité systémique avec la Chine et la crise ukrainienne avec la Russie absorbent une grande partie de leur attention et de leurs ressources. D'un autre côté, le fait que la Russie et la Chine soutiennent aussi ouvertement Dodik est peut-être aussi le signe qu'ils comptent se servir de la Bosnie comme d'un point de fixation dans un jeu géopolitique plus large, le pays devenant alors l'objet de négociations à multiples facettes entre grandes puissances.

Le deuxième enjeu est d'assumer entrer dans un processus d'escalade dont la transitivité n'est pas du tout garantie. Dès lors que ces sanctions ne feront pas dévier Dodik de sa trajectoire, il faut déjà avoir l'étape d'après à l'esprit, y compris sur le plan militaire en vue de renforcer les contingents de l'EUFOR et de l'OTAN. Là aussi il s'agit d'une initiative rejetée par beaucoup (sans même parler de la Russie) car de nature selon eux à alimenter dangereusement les tensions au lieu de les calmer. Le troisième enjeu est que ces sanctions soient suivies d'autres, peut-être plus concrètes pour les affaires de Dodik, venues d'Europe. Sur ce point, les Européens sont divisés. Le nouveau gouvernement allemand s'est prononcé en faveur de sanctions contre Dodik ³⁷ Zeljko Trkanjec, « Germany's new foreign minister calls for sanctions against Dodik »,Euractiv, 14 décembre 2021., c'est aussi la position de certains députés européens notamment au sein des Verts et chez les Progressistes, par exemple le Néerlandais Thijs Reuten. Mais cette position est très loin de faire l'unanimité parmi les 27, tandis que la pratique pour ce genre de décision est d'obtenir un consensus, comme c'est le cas pour les sanctions renouvelées régulièrement contre la Russie. Or, dans le cas présent, Viktor Orban a d'ores et déjà annoncé, de même que la Croatie et la Slovénie, qu'il s'opposerait à des sanctions contre Dodik. Cela a le mérite de souligner par avance le caractère dilatoire de toute déclaration d'un État membre s'interdisant d'agir en l'absence d'un consensus qui, de toute façon, ne sera pas atteint, tout comme celle regrettant l'attitude actuelle des dirigeants bosniens qui éloignerait la Bosnie d'un chemin européen auquel de toute façon personne ne croit sérieusement.

Dès lors, trois points d'alerte sont à surveiller. Le premier est de savoir si les États-Unis vont intensifier la pression sur Dodik et tous ceux qui travaillent avec lui et son entourage. Le deuxième est de savoir si, face à l'impossibilité d'un consensus à 27, l'Allemagne prendra la tête d'une coalition des bonnes volontés pour appliquer une série de sanctions ciblées de même nature que celles des Américains. Le troisième est le résultat des prochaines élections générales en Hongrie au printemps où, pour la première fois, il semble qu'Orban puisse être sérieusement bousculé par l'union sacrée décrétée par les oppositions unies derrière le conservateur Peter Marki-Zay ³⁸ Une stratégie qui n'est pas sans rappeler celle, victorieuse, de l'opposition serbe unie derrière Vojislav Koštunica qui avait permis de vaincre Slobodan Milošević en octobre 2000.. Une éventuelle défaite d'Orban serait à coup sûr un tournant important en Europe qui marquerait un coup d'arrêt à la poussée illibérale et modifierait l'équilibre des forces au détriment de Milorad Dodik.

On voit donc que se dessine de ces trois scénarios possibles un sentiment d'urgence et d'incertitude quant à la trajectoire d'escalade en cours, et ce ne sont pas les manifestations d'intimidation nauséabondes qui ont entouré la célébration elle-même menaçante de la RS le 9 janvier qui inciteront à l'optimisme.

Et pourtant… la Bosnie-Herzégovine bouge encore

Ce tour d'horizon ne serait pas complet sans un focus sur une autre réalité trop peu connue de la Bosnie-Herzégovine, celle des mobilisations collectives, de la lutte pour l'environnement et l'éducation, qui fait émerger de nouvelles figures publiques. Les Bosniens continuent en effet dans différents secteurs de se battre pour leurs droits dans une indifférence totale, tant celle des pouvoirs locaux que de la communauté internationale dont la préoccupation exclusive est ce qu'elle perçoit être la stabilité et la sécurité du pays. C'est d'ailleurs une caractéristique majeure des politiques européennes envers le pays : traiter de façon permanente la Bosnie-Herzégovine comme un risque. Le résultat en est que l'action de l'UE dans le pays est perçue et analysée comme une pacification plus que toute autre chose.

Les mobilisations les plus visibles se font autour de questions d'éducation, et d'environnement dans des régions où le mode de vie des citoyens est directement menacé. L'éducation est une prérogative locale. Ce faisant, la Bosnie fonctionne à certains endroits comme à Mostar suivant un système de « deux écoles sous le même toit », avec des élèves séparés, qui ne se croisent jamais, et n'apprennent pas les mêmes choses. Dans la ville de Jajce pourtant, des lycéens sont parvenus à faire reculer les responsables politiques qui voulaient séparer les élèves selon des critères ethniques. Ceux-ci ont refusé cette séparation, et ont fini par l'emporter ³⁹ Le Courrier des Balkans, « Bosnie-Herzégovine : les lycéens de Jajce récompensés pour le combat contre la ségrégation à l'école », 21 juillet 2018..

Sur le plan de l'environnement, c'est la question des constructions de mini-centrales hydro électriques qui mobilise le plus. Ces centrales, souvent construites de façon illégale ou ayant obtenu des permis de construire illégaux, assèchent les cours d'eau mettant directement en danger non seulement l'écosystème local mais également les cultures ou, de façon plus prosaïque, le paysage. C'est la mobilisation des femmes de Krušćica ⁴⁰ Bosnie centrale non loin de Vitez. en 2017 et 2018 qui a donné une visibilité à ces problèmes liés aux rivières ⁴¹ Le Courrier des Balkans, « Mini-centrales en Bosnie-Herzégovine : Les femmes courageuses de Krušćica primées », 21 octobre 2021.. Ces femmes ont occupé les bords de la rivière et le pont qui devait être détruit pendant plus de 500 jours faisant barrage aux bulldozers sans relâche. Elles ont porté le cas devant le tribunal cantonal et gagné par deux fois devant la justice, faisant annuler deux permis de construire délivrés de façon douteuse. Ces mobilisations se gagnent ainsi désormais devant les tribunaux, par des activistes aguerris aux batailles administratives, à savoir les retraités yougoslaves détenteurs de savoir-faire devenus rares en Bosnie-Herzégovine : comment s'organiser ? Comment suivre une procédure en justice et faire face à l'administration ? Et, enfin, comment penser une campagne sur le long terme ?

Ce mode de mobilisation par les procédures judiciaires est de plus en plus fréquent devant les tribunaux locaux et s'avère souvent plus efficace que les modes de mobilisation classiques comme les manifestations, les pétitions. Le problème principal de ces mobilisations par procédure est qu'elles coûtent de l'argent qu'il faut trouver et pouvoir investir. C'est par exemple un des problèmes que les mineurs des villes de Tuzla, Zenica et Kakanj ont rencontré lors de leur grève générale de novembre 2021 : le manque de fonds pour engager des avocats et faire face aux mesures illégales prises par les propriétaires et les directions des mines ⁴² Le Courrier des Balkans, « Bosnie-Herzégovine : citoyens solidaires des mineurs en grève », 29 novembre 2021..

Outre l'aspect financier de telles mobilisations, il faut pouvoir tenir sur le long terme moralement, ce qui est parfois impossible en Bosnie-Herzégovine tant les campagnes de discrédit via la presse aux mains des partis politiques ethno-nationalistes et les réseaux sociaux sont violentes et longues. Sans collectif solide, difficile de tenir la distance.

Ces mobilisations environnementales sont d'autant plus difficiles qu'elles combattent aussi parfois des intérêts financiers étrangers. Récemment, la grève générale des mineurs s'est heurtée au discours de l'UE sur la transition énergétique, ce qui a mené nombre de médias à s'interroger sur la défense de la production du charbon. Rappelons ici que la transition écologique prêchée par l'UE ne s'accompagne d'aucune mesure sociale ni de plan de reconversion des mineurs et risque d'accélérer le processus de désertification de certaines régions industrielles déjà à l'agonie. La question de la transition énergétique est vue comme une mesure imposée de l'extérieur, certainement nécessaire mais entraînant la banqueroute de milliers de familles qui ne pourront survivre et partiront si elles ont de la famille à l'étranger.

Enfin, il convient de rappeler que les mobilisations sociales en Bosnie-Herzégovine, luttant le plus souvent contre la corruption au sein des entreprises, les mises en faillite frauduleuses, les détournements de fonds n'ont jamais obtenu le soutien de la communauté internationale qui, tout en insistant sur la nécessité pour les Bosniens de prendre leur destin en mains et de manifester leur désaccord avec les politiques en place par leur vote, continue de donner de la légitimité aux pouvoirs qui mènent le pays à la faillite et vendent les ressources naturelles aux plus offrants. Malgré un discours continu sur les problèmes environnementaux, le réchauffement climatique, la protection de la diversité de l'écosystème, l'UE n'a soutenu aucune mobilisation environnementale en Bosnie-Herzégovine.

What to do ?

Ce dernier point constitue à n'en point douter une erreur car c'est à ces militants qu'il faut parler en priorité pour saisir le pouls du pays. Il y a trente ans, les Bosniens non nationalistes furent écartés de toute discussion parce que toutes les parties prenantes avaient accepté d'emblée le narratif nationaliste selon lequel les gens ne voulaient ni ne pouvaient vivre ensemble. Au nom d'un essentialisme coupable, une génération entière a été sacrifiée et la fortune des nationalistes fut faite puisqu'ils sont toujours au pouvoir, vingt-six ans après les Accords de Dayton. À l'heure où l'intégrité de la Bosnie-Herzégovine est à nouveau en jeu, il faut absolument considérer les activistes et représentants politiques non nationalistes comme des interlocuteurs essentiels au lieu de s'en remettre à une vision exclusivement ethnocratique du pays qui ne peut déboucher sur aucun progrès, dès lors que les leaders des partis nationalistes, dont on suppose qu'ils représentent leur communauté, sont au mieux dans une logique de statu quo confinant au dysfonctionnement permanent, considérant la rente de situation que les institutions de Dayton leur offrent.

L'un de ces interlocuteurs, Jakob Finci ⁴³ Ancien avocat et diplomate, président de la communauté juive de Bosnie-Herzégovine. Il avait, avec le Rom Dervo Sejdić, attaqué la Constitution de Bosnie-Herzégovine devant la Cour européenne des droits de l'homme au motif que seuls les membres d'un des trois peuples constituants pouvaient se présenter à certaines élections, établissant une discrimination envers les autres, y compris les « ostali », c'est-à-dire ceux, par exemple issus de mariages mixtes mais pas seulement, qui refusent de se déclarer selon une appartenance nationale. La Cour leur a donné raison en 2009, mais les partis politiques n'ont à ce jour jamais réussi à se mettre d'accord pour procéder aux modifications constitutionnelles et électorales concernées. Après avoir menacé de ne plus reconnaître les résultats des élections si ces changements n'étaient pas faits, l'UE a cessé en 2015 d'en faire une priorité., souligne une autre recommandation essentielle : s'assurer que les prochaines élections se tiennent sans changement de loi électorale préalable, malgré les pressions conjuguées de Dragan Čović et Milorad Dodik.

Au-delà, la loi électorale ne devrait être modifiée, en coopération avec l'OSCE, qu'en suivant les recommandations de la Commission de Venise qui a recommandé de ne rien changer dans une année d'élection et dans le respect des arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH).

Les derniers événements montrent que la situation est fragile et la tension forte. La France a prévu d'organiser un sommet sur les Balkans occidentaux en juin 2022 dans le cadre de la présidence française de l'UE afin, selon les mots du président Macron, de « redonner une perspective de court terme » aux pays de la région. L'intention est louable et l'intérêt sans doute réel. Il faut toutefois garder à l'esprit que la question de la Bosnie-Herzégovine ne pourra sans doute pas attendre six mois. Si chacun s'accorde à dire que les institutions issues de Dayton sont à bout de souffle, personne ne sait pour autant par quoi les remplacer et par quel processus y arriver. Pourtant, considérant le nombre de victimes bosniennes du conflit dans les années 1990 et le rôle central et complexe que la France a joué pendant la guerre, Paris sait, ou devrait savoir, ce qu'il en coûte d'agir trop tard ou trop peu.